66項乳制品相關“食品安全國家標準”，從一落地就面臨輿論炮火。特別是乳品新標中蛋白質含量和微生物菌群總數這兩項理化指標，自從廣州市奶業協會理事長王丁棉和國內最大巴氏奶生產企業光明乳業總裁郭本恒炮轟其“倒退25年”“全球最差”“垃圾生產出來的就是垃圾”后，“談乳色變”的國人施以更為激烈的討伐。
憤怒當然是因為乳品安全關乎億萬民眾切身利益，但吊詭的是，被輿論批評為“垃圾”的乳品新標，本身就是應“全面加強生鮮乳及乳制品質量和安全監管，盡快恢復消費者對國產乳品的信心”而進行的“高標準嚴要求”回爐再造。
集十余部委機構、70多位專家耗時兩年拿出的強制性新國標，6月1日起實施。但不僅沒能如三聚氰胺事件后背負信任危機的政府所愿，為奶業的全面整頓和重新振興保駕護航，反而讓監管者陷入更大的監管混亂和民眾質疑。這個為加強監管而出臺的國家標準，它的難產與先天不足本身，就暴露出了監管者的超能與無能。
不如沒有的國家標準
事實上，很多乳品質量安全標準工作專家組成員，在確定“乳品質量安全標準目錄”之時，并不認為后來引起軒然大波的《生乳》標準(GB19301-2010)有制定的必要。
所謂生乳，指的是從奶農那里收購或由企業養殖基地生產的原奶。“生乳僅僅涉及收購環節，是原料商與生產商之間的乳品原料買賣，并非供給消費者直接飲用。”國家衛生部食品衛生專家咨詢委員會主任、食品衛生標準委員會主任陳君實院士對財新《新世紀》表示。在他看來，無論是生乳中蛋白質的含量，還是微生物菌群的總數限制，都應由乳品行業來自行制定相應的原料收購標準，而國家標準只需對最終消費品的質量和衛生安全進行規范就夠了。
此前一直使用的生乳衛生標準，是1986年原國家農牧漁業部頒布的一項農產品收購標準。本次生乳標準的修訂初稿，由衛生系統的黑龍江省衛生監督所承擔起草，伊利集團的一位專家也參與了起草工作，主要沿襲的是衛生部2003年發布的《生鮮乳衛生標準》。
無論是初稿，還是2009年8月底專家組遞交給標準制定主持單位衛生部的送審稿中，蛋白質含量最低線均沿襲了原標準2.95%(即100克生乳含2.95克蛋白質)的規定，最高容許的菌落總數50萬 CFU/毫升比農業部《生鮮牛乳收購標準》原有的50萬、100萬、200萬、400萬分級規定要高。
應該說，初稿如此規定，盡管經歷了反復妥協，還是在最初修訂新國標的目標軌道之中：既將原來由不同部門頒布的衛生標準、質量標準、農產品標準以及行業里的強制條款全部整合起來，形成一套國家級的安全性強制標準，又符合2008年底《乳品質量安全監督管理條例》以及《奶業整頓和振興規劃綱要》的原則，“把提高原奶質量放在突出重要的位置，努力提高原料奶的乳脂率和乳蛋白含量，降低菌落總數”。
然而，衛生部2009年10月20日公布的征求意見稿里，蛋白質指標2.95%之外，被附加上了每年5月至9月為2.8%的“尾巴”。到2010年4月22日《生乳》新國標網上公布時，蛋白質最低線已下調至2.8%，菌落總數則悄然提升為200萬CFU/毫升——這正是王丁棉、郭本恒等批評“一夜退回25年前”的主要例證。
黑龍江乳品工業技術開發中心高級工程師李濤認為，這樣的國家標準不如沒有。“在其他國家，生乳標準都是由行業和企業來制定，一旦出了問題，該承擔民事責任還是法律責任都由他們自行承擔，而我們政府管的實在太寬了，標準制定的行政干預太多。” 他強調，現在人們都知道了標準的重要價值，各種力量因此更有動力影響和左右標準的制定，但這種介入和干預不僅會造成標準的利益部門化，更可能導致真正的責任者失位，“說是專家組制定的，但專家送審稿交上去又被改了。一到談責任的時候，大家全都跑了”。
在最終正式頒布的66項乳品質量安全國標中，人們發現，每一項標準的末尾并沒有針對立項部門、起草部門以及主要起草人的說明。
“這說明他們心里沒底，不敢承擔責任。”一位不愿透露姓名的乳業專家評價到。
幾乎所有程序環節都被批評
既想左右標準，又不愿承擔責任，作為“加強監管”的制度起點，乳業新標以倒逼始，以倒退終，期間的拉扯與沖突自然而然。一個標準制訂的所有重要環節，牽頭部委、起草組中專家和利益相關者組成、論證基礎和調研數據支撐、最終定稿程序等等，幾乎都存在著讓那些參與者至今憤憤搖頭的爭議。
“我感覺就是在不斷‘拉抽屜’。”一位不愿透露姓名的專家組成員向財新《新世紀》記者描述說，因為參與者各自代表不同的利益，“反復討論同一個問題”在整個國標修訂過程中成為家常便飯：任何一項指標，就算在此前討論中已經獲得了一個傾向性的意見，但日后只要又出現新的不同聲音，已有的定論便宣布作廢，相關議題仍要被拉出來從頭來過。
如果說“拉抽屜”還是一個讓專家充分發表意見的過程，莫名其妙的是，即使是這樣反復“拉抽屜”達成的最后意見，也會遭遇類似于像蛋白質和菌落指標這樣的大幅度更改，而參與專家們大多不知其詳。
做了50多年乳業研究的西南民族大學教授魏榮祿參與了專家組終審，他告訴財新《新世紀》記者，專家組中的絕大多數人不知道《生乳》標準中相關指標從送審稿到最后定稿之間究竟發生了什么事，為什么最終確立的標準居然是專家組此前已經明確給予否定意見的數值。
盡管專家組組長、中國疾病預防控制中心營養與食品安全所副所長王竹天對媒體表示，乳品質量安全標準的清理整合與修訂堅持公開透明的原則，廣泛聽取各方意見，并積極借鑒國外管理經驗，但來自專家的反饋卻非如此——“現在左右這個事情的，是權力而不是專家。參與制訂標準的專家組，不僅沒有拍板權，連知情權都欠奉”。王竹天的同事和前輩陳君實，也直截了當地對財新《新世紀》記者說：“標準制訂，專家只能給出意見。標準的組織牽頭是衛生部，而最后數字的變化，則是農業部要求的。這個標準，是部門之間妥協的結果。”
多年來在中國一直實施分段管理的食品安全問題，本來就涉及多個部門。“源頭種植養殖是農業部管，生產加工是質監總局管，市場銷售是工商總局管，到了消費場合(食堂飯店)又歸衛生部管，另外還有一個藥監局是負責‘綜合管理’。”原國家標準化管理委員會主任李忠海對財新《新世紀》記者說，各監管者基于自己的監管范疇定立法規，但之間權力交叉不可避免，扯皮打架的事常有，“自《食品安全法》的制定過程中，關于‘誰牽頭’的問題各部委就爭得很厲害”。
具體到標準問題，按照中央國家機關的三定方案，國家標準化管理委員會是國務院授權，統一負責組織國家標準的制定、修訂、審查、批準、編號和發布的行政管理機構。但標準委是由國家質量監督檢驗檢疫總局管理的副部級事業單位，在一些涉及利益面廣的國家標準制定上常常處于弱勢。
2008年9月，三聚氰胺毒奶粉事件震驚全國。10月9日，緊急出臺的《乳品質量安全監督管理條例》正式將乳品質量安全監督管理的綜合協調職權交給衛生行政部門。國務院決定改變“九龍治水”的亂局，實施統一歸口管理，正式賦予了衛生部組織制定乳品質量安全國家標準的職責，要求用一年左右時間整合現行乳品標準，抓緊組織修訂乳品質量安全標準，作為國家強制標準執行。
2009年2月28日由十一屆全國人大常委會第七次會議通過的《食品安全法》，第21條再次明確寫入“食品安全國家標準由國務院衛生行政部門負責制定、公布”;第22條則要求“國務院衛生行政部門應當對現行的食用農產品質量安全標準、食品衛生標準、食品質量標準和有關食品的行業標準中強制執行的標準予以整合，統一公布為食品安全國家標準”。
在此之前，行將獲得法定賦權的衛生部即已開始會同農業部、工信部、工商總局、質檢總局、食品藥品監督管理局、標準委以及中國輕工業聯合會、中國乳制品工業協會、中國奶業協會等部委協會，于2008年12月29日正式成立乳品安全標準工作協調小組和乳品安全標準工作專家組，衛生部副部長陳嘯宏擔任協調小組組長，農業部副部長陳曉華、國家標準委副主任孫曉康等擔任副組長，專家組的70多名專家成員來自相關部委、大專院校及乳品企業。
2009年3月27日，乳品質量安全標準第二次協調小組會議召開，初步確定清理后的標準共94項，包括15項產品標準、4項生產規范、63項理化檢測方法和14項微生物檢驗方法，隨后各項標準進入起草階段。
營養添加、檢驗檢測這是衛生部的老本行，作為輕工行業的乳品生產規范也早已成熟，唯獨乳品產品標準是衛生部陌生的領域，尤其是作為生產原料的生乳，一向只有管理畜牧養殖的農業部握有話語權。
因此由各部委機構推薦的專家組成員盡管個個資歷不凡，卻多被指為幾乎沒有調研過生乳或沒有真正學術研究成果的“圈外人士”。
據慧聰食品工業網登載的一份報告介紹，《生乳》標準參考借鑒了新西蘭原料乳接收標準、歐盟有關原料奶、熱處理奶與奶類制品生產和投放市場的衛生法規等國外文獻;衛生部的材料也透露，《生乳》標準的修訂主要參照了1986年農業部《生鮮牛乳收購標準》(GB6914-1986)和2003年衛生部《鮮乳衛生標準》(GB19301-2003)，但專家組成員、原上海奶業行業協會副秘書長顧佳升認為，交到專家組討論的《生乳》初稿幾乎就是照搬舊版衛生部《鮮乳衛生標準》中的項目設立，對其理化指標也不曾有多大改動。
“他們只改了我們提的一條意見，‘本標準不包含即食生乳”，這是生乳標準第一條。”顧佳升說，“一開始還叫鮮乳呢。我們說，鮮乳在行業里指的是賣給消費者的新鮮牛奶，你怎么能把生乳叫成鮮乳呢。”
而最終頒布的《生乳》標準與2003年衛生部《鮮乳衛生標準》的兩個主要區別，就是蛋白質指標和微生物指標。根據衛生部的解釋，這來自于農業部的調查結果和修改意見。“牛奶蛋白含量與季節及牛的品種等因素有關，夏季大約有51%的牛產的奶達不到2.95克/100g的蛋白質要求……農業部的代表指出，如果蛋白質設定為2.95克/100g，則我國約有5%-10%養殖場達不到要求。
目前我國養殖業并不發達，100頭以上的規模養殖場僅占20%，5-10頭左右的個人養殖戶占40%左右。因此，綜合我國養殖規模、飼料成本、牛品種以及季節性等因素，農業部建議將蛋白質設定為2.8克/100克。對于最高容許菌落總數由50萬提升到200萬，衛生部同樣解釋為已經比原農業部《生鮮牛乳收購標準》最多400萬CFU/毫升的微生物指標有所進步。
“這正說明衛生部沒底氣。”顧佳升說，“制訂國家標準應該有一個完整的采樣計劃，有一個相當代表量的采樣數據支撐，他們有嗎?”
有采樣數據支撐的是農業部。財新《新世紀》記者從一家大型乳企的內部人士獲知，農業部下屬擁有一只“人數眾多”的農調隊，常年負責數據采樣工作。他透露，農業部每年的采樣數據大約在1萬個，2010年采樣提升到12000個。此外，針對乳業新國標的制定，農業部還向各大乳企征集了階段性的生乳數據。
但中國農業大學食品科學與營養工程學院教授王世平認為，農業部的采樣科學性有很大不足。“奶牛的養殖環境千差萬別，個體養殖和集體養殖、牛的品種、產奶的初期后期以及季節等都會影響奶的品質，因此數據采樣理應是一件非常復雜而嚴謹的工程。”20世紀90年代，王世平為了完成冰點檢測法的一項國家標準，曾自己花一年多時間組織完成了全國范圍的數據采樣，采樣數超過10萬個。這一數字顯然遠遠高于農業部的常規采樣量。
還是兩套標準
批評、指責甚至撤銷乳品新國標的呼吁此起彼伏，衛生部最近在幾次回應中強調，《生乳》國家標準定位于質量安全，是生乳生產和收購的準入門檻。根據陳君實對財新《新世紀》記者的解讀，這句話的另一層含義是，25年前由農業部牽頭制定的原《生鮮乳收購標準》，并未被《生乳》標準所取代。
“農業部的生乳分等級質量標準目前依然有效。”他說，“只不過每個等級的具體標準需要參照《生乳》規定的底線做相應調整。”
盡管這種妥協可以避免乳品新國標“被夭折”的尷尬，卻也意味著它并未完成當初所定立的重要任務：之所以要制定新一版乳品質量安全國家標準，原本是要解決此前與乳品相關的多個標準交叉、重復、矛盾的問題，進行統一歸口監管，但如今乳企至少在生乳收購環節仍需同時遵守兩個部門制定的兩套國家標準。這同樣意味著，不同部門權力、不同利益之間的交鋒還將繼續。
“我們政府層面的法治建設和規范化有一個根源上的問題：雖然法律是人大通過的，但起草多是部門做的。”已經退休的李忠海說，“這主要表現在立法體制上，后來大家對標準也逐漸認識了，這過程中，由于職權的問題，爭論有時候非常多、非常大。”
曾參與《食品安全法》等多項法律立法建議的中國人民大學商法研究所所長劉俊海教授同時還擔任全國消費者協會副會長，他注意到，盡管《食品安全法》第23條明確規定，制定食品安全國家標準，應廣泛聽取食品生產經營者和消費者的意見，但本次乳品新國標沒有消費者代表參加。
“這樣的法規標準本是協調生產者和消費者利益的，不能成為維護部門利益或爭權奪利的武器。”他說，“法是國家的法，是天下公器，不是部門的法。立法過程部門化的結果是部門利益法律化，鞏固和強化部門的監管權力。”
每一次駭人聽聞的食品安全事件之后，加強監管都會成為朝野共同的呼吁。而當監管權在這些擴權欲望強烈的部門間爭奪之時，一個必然的結果就是協調機構的無能為力。劉俊海指出，無論是國家法制局還是標準委，最可能的選擇就是“和稀泥”，所謂的協調不過是采取簡單的“一字否決”原則：有任何一個權力部門對某條內容提出反對意見，該內容肯定不會被寫入最后的定稿之中。
“如果有人認為這是和諧，這種以犧牲公眾利益成就的部門利益和諧，只會導致更大的不和諧。”劉俊海說，“質量安全國家標準出來了，如果還是沒人能回答老百姓究竟能不能喝上放心奶的疑問，“這樣的和諧有存在的意義嗎?”